二、基于《大学设置基准》构建的

日本高等教育质量保障体系

日本20世纪90年代初启动的新一轮高等教育改革围绕着高等教育发展的高度化、个性化、多样化以及大学组织治理、运营活性化等目标持续不断地推出新的举措与策略，影响了近30年日本高等教育的发展走向。譬如，在大学教学改革方面，1991年《大学设置基准》修订之后，有关大学课程设置、毕业条件、教学方法等规定的简化与大纲化为各大学自主制定课程体系、开展教学活动彻底“松了绑”，由此推动着日本大学教学改革的不断深入，改“二·二分段”的课程体系为“四年一贯”课程体系，更新通识教育理念及课程内容，组织教师发展机构及活动，提升教师的教学能力，各大学完善了有特点、有个性的教学与人才培养体系。又如，在大学教师人事制度改革方面，针对日本大学教师队伍“近亲繁殖”、缺乏活力等长期存在的问题，大学审议会指出：“提高大学教师的流动性是很有必要的，而导入大学教师任期制是提高大学教师流动性的一项重要措施。导入大学教师任期制将进一步促进大学、研究机构之间的人才交流，在提高教师自身能力和实现大学教育、研究的活性化方面具有极其重要的意义。”^［18］在大学审议会报告的基础上，1997年6月《关于大学教师等的任期的法律》颁布，大学据此获得了法律意义上自主决定教师任职期限的权力。这一改革使得日本长期形成的事实上的大学教师 “终身雇佣制”发生了部分改变，教师人事制度具有了灵活、多样的新特性。再如，在大学组织治理、运营改革方面，2004年正式实施的“国立大学法人化”开启了日本国立大学发展新的一页，诚如日本学者天野郁夫所言：“法人化的实施，使日本国立大学迎来了其130余年历史发展上最大的变革期。”^［19］“国立大学法人化”改变了国立大学的性质，“在国立大学法人法的规定之下，国立大学从迄今为止的国家行政组织的一部分转变为一种具有独立法人资格的机构”。^［20］“国立大学法人化”改革建立了新的国立大学内部治理结构，构建了大学校长领导下的“三会”（理事会、经营协议会、教育与研究评议会）体制和“自上而下”的决策机制。“国立大学法人化”改革后，形成了政府与国立大学之间的新关系，政府运用阶段性的“目标——计划——实施-评价”机制对国立大学办学施加影响与控制。

　　完善高等教育质量保障制度、建立高等教育质量保障体系是20世纪90年代以来日本高等教育改革发展的另一场“重头戏”。1956年《大学设置基准》颁布之后，《学校教育法》规定政府依据《大学设置基准》，在大学设置·学校法人审议会审查的基础上批准新设大学，因此可以说，政府通过把好“入口”关在一定程度上为高等教育质量提供了保障。据统计，从1999年到2020年，日本开办大学的申请共有327件，其中278件获得批准，获批率为85.0%；开设大学内二级教育机构（学院、研究科等）的申请共有2688件，其中获得批准的是2534件，获批率为94.2%。^［21］获得批准的大学开办之后如何保障与提高质量呢？政府除了会检查大学是否达到设置申请时所制订的目标和计划之外，调动大学的积极性，建立与完善大学内部质量保障机制十分重要。因此，1991年的《大学设置基准》修订将建立大学自我评价制度作为高等教育改革的一项重要内容。调查显示，《大学设置基准》修订之后，日本各大学纷纷建立自我评价机构，开展自我评价活动。1994年实施自我评价的大学开始超过半数，1997年达83.7%，且有半数以上的大学实施过2次以上的自我评价。^［22］

　　严格大学设置准入制度、构建大学内部评价机制对于完整的现代高等教育质量保障体系来说还是不够的，从20世纪90年代以来世界高等教育质量保障发展的潮流来看，第三方评价机构的介入不可或缺，它是构成现代高等教育质量保障体系的重要一环。关于这一点，日本中央教育审议会在2002年提交的《构建大学质量保障新体系》报告中有明确认识。该报告指出：“现行的设置认可制度对于大学质量保障来说发挥了一定的作用。虽然在设置认可过程中需要审查申请大学的课程设置、教师组织、校舍设备等，这些是开展教育和研究活动的必要前提条件，但是仅靠这些条件对实际的教育活动实施保障是困难的。再者，自我评价是大学中教育与研究活动当事者的自身判断，从社会的视角来看，这种自我评价是否具有充分的透明度、客观性也是存疑的。”基于此，中央教育审议会认为必须引入与建立第三方评价制度，“考虑到社会对于推进第三方评价的强烈要求，大学负有在自我评价之基础上，接受具有更高透明度和客观性的认证评价机构的第三方评价，努力提高教育与研究质量的责任。虽然大学应该自觉接受第三方评价，但也有必要建立为提高教育与研究质量定期接受第三方评价的制度”。^［23］在中央教育审议会报告的基础上，日本政府着手构建由第三方评价机构实施的大学认证评价制度，并将其列入法律条文。2003年日本新修订的《学校教育法》对第三方的认证评价作出了明确规定，第六十九条规定，“依据文部科学大臣所定，大学为提高教育与研究水平，对教育及研究、组织及运营、设施及设备（以下简称教育与研究等）的状况开展自我检查与评价，并将评价结果公之于众。在此基础上，大学的教育与研究等总体状况依据政令所规定的时间周期接受由文部科学大臣认定的认证评价机构的认证评价”^［24］。修订后的《学校教育法》还明确了认证评价的定义与内容，规定了文部科学大臣认定认证评价机构的标准以及认证评价机构的组织、运营等。依据《学校教育法》建立的日本第三方大学认证评价制度具有以下几个突出的特点：第一，定期接受第三方认证评价机构的评价是法律所规定的大学义务。第二，政府规定7年为一个周期，所有大学需在每一个周期内接受一次第三方认证评价。第三，由政府依法认定第三方认证评价机构的资格。2004年第三方大学认证评价制度确立，开始了对大学的认证评价。大学基准协会2004年8月31日通过政府认定，成为第一个认证评价机构。目前日本经政府批准的主要认证评价机构有（公益财团法人）大学基准协会、（独立行政法人）大学改革支援·学位授予机构、（公益财团法人）日本高等教育评价机构、（一般财团法人）大学教育质量保证·评价中心、（一般财团法人）大学·短期大学基准协会等。在2004-2010年的第一个评价周期中，接受上述机构认证评价的高校（大学、短期大学、高等专门学校）共1138所，其中评价结果为合格的有1084所，需要二次评价的有51所，不合格的有3所。在2011-2017年的第二个评价周期中，接受认证评价的高校共1166所，其中评价结果为合格的1123所，需要二次评价的有29所，不合格的有14所。^［26］如此，政府依据《大学设置基准》审定新设大学，大学在办学过程中自主进行自我评价，第三方认证评价机构定期对大学办学质量开展认证评价，在这样多主体的协同共振中日本高等教育质量保障体系得以不断完善。

三、2022年《大学设置基准》修订及其

对高等教育质量保障的影响

在经济增长、社会需求增加等因素的影响下，日本高等教育几十年来保持着持续发展的态势。1963年高等教育入学率达到15.5%，高等教育进入大众化阶段；1987年开始高等教育入学率稳定保持在50%以上，高等教育进入普及化阶段；2021年高等教育入学率达到83.8%。^［26］高入学率所带来的高等教育入学者的大量增加以及入学者类型的多样化，给大学办学、质量保障等提出了新的课题。近年来，为适应社会变化和高等教育入学者不同需求的不断增加，“以学生为中心”成为诸多国家高等教育改革的指导理念，日本也不例外。中央教育审议会在2018年的报告《面向2040年的高等教育大构想》中提出日本高等教育发展应向“学习者本位”转变。面对不断变化的社会发展，高等教育培养的人才“不仅需要具有专业性，而且需要拥有在思考力、判断力、俯瞰力、表现力之基础上宽广的素养和高度的公共性与伦理性，能够适应时代需要支持社会发展、理性地改造社会”。^［27］为了培养这样的人才，大学必须实施让“每个人的可能性得到最大发展的教育”，从“应该教什么”向“应该学什么”转变。

　　在“以学生为中心”理念的指导下，实现高等教育向“学习者本位”转变，需要高等教育质量保障体制机制作出相应的改变与调整。为此，日本中央教育审议会大学分科会在2020年专门成立了质量保障体系组会。自2020年7月至2022年3月，质量保障体系组会一共召开了14次会议，完成了《面向新时代充实与完善质量保障体系》的审议报告。该报告在分析日本高等教育质量保障体系现状及其面对的问题之基础上，明确提出面向新时代充实与完善高等教育质量保障体系的方向，即“实现学习者本位的大学教育”和“实现面向社会开放的质量保障”。朝向这“两个实现”完善高等教育质量保障体系必须关注以下四个要点：一是确保客观性。“在质量保障体系中，为了使各大学能够富有创意地实施办学，有必要客观地确定其可能的范围和制约的事项，应构建一个学生、家长、社会等利益相关方易于理解、具有客观性的质量保障体系”。二是提高透明度。“为了使学习者能够获得必要的信息、大学负起向社会说明教育和研究状况的责任，各大学有必要向外部公开更多的相关信息，便于学习者和社会查询”。三是确保先导性和先进性。“为了实现学习者本位的大学教育，大学作为促进社会变革的知识与人才的集聚地,人们期待其不断做出具有先导性、先进性的努力。这种先导性、先进性的努力需要质量保障体系灵活地适应不断变化的社会”。四是保证严格性。“从保证学习者学习和确保质量保障体系的实效性出发，在大学所负责任不足、规定标准未达的情况下应严格对待”。^［28］审议报告以上述完善高等质量教育保障体系的方向、要点为指针，分别就日本高等教育质量保障体系各重要组成部分——《大学设置基准》及设置认可审查、第三方认证评价、大学自我评价与认证评价的信息公开等——的改革与制度完善提出了具体的方法和措施。

　　大学审议会关于完善高等教育质量保障体系的报告为政府制定有关政策提供了依据，文部科学省再次修订了《大学设置基准》，并于2022年9月30日颁布。文部科学省在颁布通知中对修订的目的、意义等作了如下的说明：“基于《面向新时代充实与完善质量保障体系》审议报告中提出的在质量保障体系中体现‘学习者本位的大学教育’理念和构建信息公开、加强与社会联系的‘面向社会开放的质量保障’方针，从确保客观性、提高透明度、确保先导性和先进性、保证严格性的有关大学设置基准的修订建议出发，本次主要就教育与研究实施组织、基干教师、校舍设备、与教育和课程相关的特例制度等事项做了调整与修订。”^［29］此次《大学设置基准》修订以实现学习者本位的大学教育为指导思想，将质量保障理念贯穿于从招生到毕业的大学教育全过程。在招生阶段，进一步明确大学入学的学力要求；在学习阶段，为了更好地实施有体系的教育，进一步明确课程结构、教学方法和学习成果的评价方法；在毕业阶段，进一步明确学生应该具备的资质和能力。^［30］在上述指导思想与基本理念的指导下，2022年《大学设置基准》修订的主要内容可以概括为以下三个方面：

　　其一，完善有利于质量保障的组织结构。高等教育质量保障是一个系统工程。在宏观层面，需要政府政策、社会支持、大学组织的协同合力；在中观与微观层面，需要大学内各种机构、各类成员的凝心聚力。尤其是在质量保障过程中协调教师组织与管理组织之间的关系，形成教师与管理人员的合力十分必要。2022年《大学设置基准》在这方面作出了重要的调整与规定。修订前的《大学设置基准》将“教师组织”与“事务管理组织”的有关规定安排在不同的章目里，修订后的《大学设置基准》则将二者合一，代之以“教育与研究实施组织”之名。如第七条规定，“为了实现教育与研究的目标，各大学设立与其规模及授予学位种类和领域相适应、由必要的教师和事务管理人员组成的教育与研究实施组织。在教育与研究实施组织中，为了能组织化、有效地开展教育与研究活动，必须形成在恰当的作用分工前提下教师与事务管理人员之间的协同联动机制，明确各自责任所在”^［31］。《大学设置基准》的这一规定并不是要求大学建立新的基层组织，而是在现有组织中加强教师与事务管理人员之间的协作，所谓“教（教师）职（职员）一体化”，重在形成“教职联动”的有效机制，这是大学质量保障体系的要点所在。

　　其二，加强教师发展（faculty development）与职员发展（staff development）的制度化。高等教育质量保障不仅需要不断改革与完善组织体制、机制，而且更需要持续提升在高等教育质量保障中发挥重要作用的教师、管理人员的水平和能力。因此，20世纪90年代以来，教师发展和职员（管理人员）发展受到许多国家大学的重视，日本也是如此。日本的大学一般都设有负责教师发展的机构，有组织地开展提升教师教学能力的活动。为了进一步加强教师发展与职员发展，2022年修订的《大学设置基准》将教师发展与职员发展的有关内容合并规定，明确要求各大学有组织地开展相关研修活动。如第十一条规定，“为了恰当有效地实施教育与研究活动，大学要为教师与事务管理人员提供学习必要的知识与技能、提升能力和资质的研修机会以及采取其他必要的措施。为了充实面向学生的教育、教学，大学要有组织地进行有关改善教学内容与方法的研修和研究活动”^［32］。有组织地开展研修活动是教师发展、职员发展的主要内容与形式，《大学设置基准》的上述规定具有法令意义上的义务性，对促进大学重视提升教师的教学能力和职员的管理能力具有重要意义。

　　其三，促进基于“学习者本位”的课程设置多样化与教学管理弹性化。如前所述，《大学设置基准》自颁布以来，随着社会变化与高等教育自身发展，其修订与完善不断，修订与完善的主要趋向之一是标准规定的弹性化、大纲化，目的在于更好地调动大学自主办学的积极性，办出特色，办出个性。2022年的《大学设置基准》修订在“实现学习者本位的大学教育”理念的指导下，同样以多样化、弹性化为主要内容与方向。譬如，修订前的《大学设置基准》规定一门课的授课时间一般为10-15周，修订后的《大学设置基准》则规定在充分取得教育效果的前提下，一门课的授课时间可以是8周、10周、15周或各大学规定的恰当周数。又如，修订前的《大学设置基准》在规定1学分的标准一般为45教学课时之基础上，对不同性质课程（如讲授、讨论、实验、实习等）1学分的教学时数作了具体的说明；修订后的《大学设置基准》保留了1学分教学时数的一般规定，取消了不同性质课程1学分教学时数的具体说明，代之以“1学分的教学时数可以在大约15-45之内，由各大学根据教学效果等自行决定”。再如，修订前的《大学设置基准》规定本科毕业的基本条件是在学四年以上、取得124学分以上，修订后的《大学设置基准》则将本科毕业的基本条件改为取得124学分以上，略去了学习年限。上述这些修订在为各大学设置多样化的课程和灵活地实施教学管理提供更广阔、自主空间的同时，也为体现“学生本位”、给学生提供更多的学习自由度打开了通道。为了鼓励大学教育创新，2022年修订的《大学设置基准》还专门增加了第十四章，即“关于采取与改善教育、课程事项相关的先导性举措的特例”，其中明确规定，经文部科学省认可，大学可以不受《大学设置基准》有关条文的约束，自主开展具有先导性的教育与课程改革，并对改革的教育效果等进行自我评价。

　　《大学设置基准》颁布至今已近70年，其在日本高等教育改革与发展中的作用是毋庸置疑的。《大学设置基准》（在日本，设置基准已经形成系列，《大学设置基准》面向本科院校，还有《大学函授教育设置基准》、《专门职大学设置基准》、《研究生院设置基准》、《短期大学设置基准》、《高等专门学校设置基准》等）不仅规范着大学的设立及办学行为，而且是政府影响高等教育发展方向、启动高等教育改革的重要方式，近年来又成为日本高等教育质量保障体系的主要组成部分。研究《大学设置基准》的制订与修订过程以及条文内容的变化，可以从一个侧面加深理解日本高等教育体系及大学办学的模式与特点，把握日本高等教育的未来发展走向。